本报记者王亦君《中国青年报》（2015年10月28日08版）

编者按

近日，一场关于“公益活动是否需要成本、需要多少成本”的争论在网上展开，争论双方是民间环保公益组织自然大学发起人冯永锋和浙江省温州市民政局民间组织登记服务中心主任蔡建旺，由于二人分别代表草根公益组织和政府管理部门，并且在公益行业里都有一定的知名度，这场论战引起公益界广泛关注。

公益活动是否需要成本？成本应该包括哪些？这些成本应该怎样支出？从哪里支出？中国青年报记者通过梳理争论双方的主要观点，并采访了一些公益从业人士，另外约请学者撰文，力图厘清这个公益界和公众普遍关注的问题。

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10%，出现在《基金会管理条例》中的这个百分比，是目前我国现行法律中关于公益组织从事公益活动支出成本范围的“硬杠杠”。

我国现行法律中没有关于公益组织运行成本的直接规定，只是对公益组织人员工资福利和办公费用等作出了简单的限制性规定。

从2004年起开始实施的《基金会管理条例》规定“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”，依据此规定，国内公益慈善组织一直以来都有在接收的捐款中提取不超过10%的“管理费”的“明规则”。

此次争论中，有一种声音主张：公益慈善组织从事公益活动的支出不应该从接收的善款中列支。

接受中国青年报记者采访的多名公益组织负责人认为，这场争论反映出我国公众慈善意识不成熟、公益慈善组织缺少有效监督、捐款的税收激励政策不够等不足。从事公益活动不需要成本、可以最大限度降低成本的观念，会让一些公益组织陷入发展困境，工作人员也不可能职业化、专业化，直接限制了公益慈善组织的资源动员能力。

从事公益活动一定会有成本

接受中国青年报记者采访的公益慈善组织从业人员较为一致的观点是，公益活动一定是有行政成本和管理成本支出的，即使缺钱给钱、缺物给物的传统慈善活动也同样有支出。当下争议颇多的“零成本公益”概念源自传统个人慈善模式，很多人都是通过无偿捐赠物资、金钱的方式来参与慈善活动，捐赠只是全部活动中的一个环节，并不能证明所谓的慈善、公益“零成本”之说。

一位不愿具名的国字头公募基金会有关负责人举例说，如果想资助贫困山区的孩子，联系那个地方，找到、发现那些孩子，工作人员的吃、住、行等，都需要成本。

捐赠行为发生前后，捐赠物资和金钱的收支管理过程必然要付出成本，以最简单的实施物资援助流程为例：发放捐赠物资前，对受益人群和区域的调查和信息采集，发布捐赠信息，再到捐赠物资的接收、储存、运送、发放、监管、后期评估等一系列环节，都需要投入人力和资金成本。

冯永锋一直坚持的观点是，如果每个人都“自己去做公益”，自己当“公益快递小哥”，直接把物资搬运、分发到受益人手里，而不是委托公益组织执行，计算下来会发现，这种所谓“人人公益”的模式，公益成本是最高的。

这位负责人表示，自己所在的组织进行志愿者培训时，他都会问几个关于捐款的问题。一是如果你想资助一个贫困山区的孩子，你会选择自己直接捐，还是通过公益组织捐款？通常选择自己直接捐款的人数更多些。二是当你给一家公益慈善组织捐款时，一家承诺所捐款项100%用于受助人，另一家明确说明所捐款项中有10%以内的资金用于机构的运作费用，你会捐款给哪家组织？这个问题答案的集中程度就更高了，几乎没有人会选择提取10%管理费的组织。三是如果自己直接捐款，要花多大成本去找这个山区的孩子？如果由公益组织来完成执行过程，是否需要成本，谁来支付成本呢？

“我们发现，几乎所有捐款人都希望自己的钱一分不少地直接用在受助者身上。当我问到第三个问题时，往往是一片沉默。是啊，执行善款的这个过程难道是零成本吗？”

从事公益活动的成本从哪里来

中国青年报记者注意到，一些公益慈善组织声称“零成本”运作公益项目，并非运作过程中不产生任何行政费用，而是从事公益活动的行政费用不从捐款中支取，将运作过程中的成本通过其他途径承担。一般有两种情况，一是有官方背景的公益慈善组织，行政成本由政府埋单，另一种是能够获得定向的行政费用捐助。

中国青少年发展基金会人力资源与研究部部长姚晓讯认为，一般来说，公益组织可以通过3种渠道寻找运行成本来源。一是得到政府专门拨款。比如，美国的非营利组织对政府依赖性很大，获得政府直接资助或通过税收豁免，得到补贴。

二是直接向公众募集行政费用，或在获得的公众捐款中列支。这是目前我国大多数公益慈善组织的做法。

公益组织获得运行成本的第三种渠道就是进行投资活动，使公益资产增值。1988年9月出台的《基金会管理办法》把基金会定性为非营利投资机构，中国人民银行随后出台了关于基金会投资的限制性和指引性规定；2004年出台的《基金会管理条例》规定：在坚持合法、安全、有效的条件下，进行公益资产保值增值，由此可见，我国没有禁止公益组织利用公益资产进行投资。

但事实上，有的公益组织投资似乎并未遵守这一原则，很多投资活动以回报少、效益低告终。比如，在2009年，全国性基金会中只有不到四成的基金会有过投资行为。数据显示，在《公益时报》刊登2010年年检报告的111家基金会中，投资收入为0的基金会有57家。

在姚晓迅看来，公益组织不愿进行公益资产保值增值活动的原因，归结起来主要有3种。一种是“因噎废食”。相当一部分公益组织负责人认为，如果开展投资活动，好了，收益不是我的；坏了，得担着责任。所以最安全的办法是不投资。第二种是“走投无路”。一些负责人信不过组织内部看起来不那么专业的人，对投资行业也了解不多，不敢贸然把钱交给别人打理，不知道怎么做好。第三种和第一种有某些关联，就是“小本不经营”。公益组织本钱太小，对资金流动性的要求又比较高，即使做得好，实际回报也没多少，因此花精力去投资有些不值，干脆不去理它。

其实，“合法、安全、有效”的六字规定既开放又严谨。因为资本一旦进入投资领域，就必须遵循一般的市场规则，而不管资本来源如何，因此公益组织投资活动更应当慎而又慎。公益组织开展投资活动时，应在保证安全和流动的前提下寻求较高的收益。

降低公益成本需要竞争环境

姚晓迅认为，除了这3种方法，还可以提出第四种办法，即降低运行成本。将成本降到最低，就实现了“零成本”运行。降低成本，实际上是任何公益组织，甚至任何机构必须做的一件事情。按照现行法律，公益组织在整个捐赠活动中所扮演的只是中介人角色，有对受赠财产进行管理并承担相应责任的义务，但不享有受赠财产及其增值的所有权，因此，公益组织管理应奉行“节约原则”。

为了提高公信力，每个公益组织都应该把运行成本作为一个关键指标，更高效地使用捐款。

公益组织是否有足够的激励不断降低运行成本？姚晓迅认为，这取决于公益机构所处的环境是否具有竞争性，以及竞争是否平等、公开。在透明的、竞争性的公益市场中，具有更高的善款使用效率的公益组织，更容易得到公众信任，募集到更多的资金实现自己的宗旨。因此，建立一个公平、透明的公益市场环境是更重要的。

广东省深圳市社会科学院副研究员徐宇珊认为，公益组织要完善信息公开制度，不要怕有行政费用的支出。公众也应该有一些捐赠人的基本常识，捐款时，理性客观地对待行政费用；当资助某个草根公益组织开展公益项目时，应考虑机构自身的生存发展，给予一定比例的行政管理费用。

一些接受中国青年报记者采访的公益组织负责人表示，公益组织运行成本问题早已成为制约我国公益事业发展的一道门槛。不承认运行成本的客观存在，公益组织就不可能做成“透明的玻璃口袋”，公众与公益组织之间就不可能达成信任。