7月1日起,经全国人大常委会授权,最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林、江苏等13个省、自治区、直辖市开展公益诉讼试点,至此,备受瞩目的公益诉讼终于迎来“国家队”的加入。

　　公益诉讼为何由检察机关提起?哪些案件属于公益诉讼?试点过程中有哪些问题值得注意?带着这些问题,今天,《法制日报》记者采访了多位专家。

　　立法亟需提上日程

　　近年来,资源浪费、环境污染、食品药品不安全等严重侵害社会公共利益的问题时有发生却无人起诉。专家认为,公益诉讼案件较少,原因主要在于立法依据不明。

　　记者了解到,目前关于检察机关提起公益诉讼的立法依据,仅有民事诉讼法第55条,修改后的行政诉讼法对公益诉讼未加任何规定。人民检察院组织法尚未修改,也未规定检察机关有权提起公益诉讼。

　　“法无明文规定不可为,检察机关提起公益诉讼一直未能真正启动,根本原因就在这里”,中国人民大学教授汤维建说,这次全国人大授权试点,就是赋予检察机关提起公益诉讼的权力。

　　西南政法大学教授刘艺告诉记者,检察机关提起公益诉讼,可以克服传统行政诉讼原告相对较弱势的状况,能势均力敌地对抗被告行政机关,促进行政诉讼发挥监督行政机关依法行政的功能。公益诉讼的理论准备已经较为充分,相关问题的探讨较为彻底,本次试点从根本上解决了谁来诉、怎么诉的问题。

　　“检察机关履行职责过程中,比较容易发现侵害公共利益问题,提起公益诉讼也更有专业性、权威性和便利性”,中国政法大学教授马怀德认为,由检察机关提起公益诉讼责无旁贷。

　　“试点结束后应该通过立法过程上升为法律规范,从而使检察机关提起公益诉讼切实依法进行”,汤维建说,目前亟需将公益诉讼的立法完善工作提上议事日程。

　　范围不能包罗万象

　　公益诉讼涉及面很广,包括民事性质的公益诉讼、行政公益诉讼以及经济领域的公益诉讼等等,此次试点对于公益诉讼的范围进行了限制。

　　马怀德认为,公益诉讼案件范围不能包罗万象,“不是所有涉及公共利益的行政违法行为都适合通过检察机关提起行政公益诉讼的方式加以监督,探索之初可限定在国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等案件范围内,要防范滥诉导致的司法资源浪费和对社会秩序安定性的冲击”。

　　汤维建强调,检察机关是国家的公权力机关,应始终恪守尊重私权、不干预私权的原则。因此检察机关只能介入和干预涉及社会公共利益或国家利益的案件,区分公益与私益,对于划定检察机关的职权范围至关重要。

　　“检察机关提起公益诉讼需要一定人力、物力等作为保障,如果有大量公益诉讼案源,而检察机关由于人力紧张不胜应付,就需要进行机构改革、人员充实、强化力量配置。这次试点带有‘试水’的意思,实际地测量一下公益诉讼的深浅,进而发现问题寻找对策,推进检察改革深化”。汤维建认为,目前试点方案所确定的范围是适宜的。

　　据了解,此次试点方案规定,检察机关提起行政公益诉讼之前,要先向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。

　　“设计诉前程序既可以避免损害结果发生或者防止更大损害结果发生,也可通过检察机关的威慑力,促使行政机关及时纠正违法行为,达到节约司法资源的目的,”汤维建将这种设计称为“先礼后兵”。

　　不过,那些有问题的行政机构会不会糊弄检察机关,甚至故意拖延,“踢皮球”呢?

　　刘艺认为,如果行政机关在诉前程序阶段就纠正了违法行为,更充分体现公益诉讼制度的威慑力。但是只要国家利益和公共利益仍然处于受侵害状况,检察机关就可以提起公益诉讼。

　　应排除地方化干扰

　　探索建立检察机关提起公益诉讼制度是一项具有前瞻性、创新性和重要现实意义的改革举措。试点期间要注意哪些问题?

　　汤维建告诉记者,公益诉讼案件往往与地方利益密切相关,实践证明,公益诉讼的发动和进行往往受地方政府“杯葛”和干扰,因而公益诉讼体制机制尤需通过各种途径和方法力避司法地方化。

 　汤维建给出的建议是,除继续在人财物上进行省级统管改革外,应通过管辖制度的灵活运用,使公益诉讼得以排除地方化干扰。通过指定管辖、交叉管辖、集中管辖、提级管辖等制度和程序,合理确定公益诉讼的管辖检察院,确保检察机关能够顺利提起和进行公益诉讼,确保公益诉讼达到预期的效果,可以设立跨区域专门检察院,如环境资源检察院等。

　　马怀德认为,检察机关要找准自己的定位,“检察机关提起公益诉讼的目的不是为了维护检察机关自身利益,也不是单纯地实施法律监督,而是为了保护公共利益,在公益诉讼中的身份应当是公共利益的代表”。

　　“公益诉讼要明确启动程序,一个渠道是社会团体或者自然人可以请求检察机关提起,另一个渠道是检察机关自己发现并提起。检察机关提起的行政公益诉讼,相当于刑事公诉,法院应当受理,不能驳回起诉或不予受理”。马怀德认为,在诉讼后果方面,检察机关不服一审判决时,提起抗诉可能更合适。